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地中海难民潮是对欧盟的一大挑战

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发表于 2015-7-22 20:08:05 |显示全部楼层
袁杰  博士

    汹涌而来的地中海难民潮让欧盟伤透脑筋。为应对这一挑战,欧盟委员会一方面建议实施难民分摊配额制,要求各成员国接收已抵达意大利和希腊的难民,另一方面则加强在地中海海面上的救援工作,并拟采取军事行动来打击蛇头集团。当然,难民分摊配额制目前还受到不少成员国的反对和抵制,军事行动也需获得联合国安理会的授权和利比亚政府的同意。因而,欧盟在处理难民问题上举步维艰,困难重重,但解决好地中海难民问题意义重大。在国际层面上,欧盟将以此为国际社会解决难民问题作出贡献,而从欧盟内部层面来讲,它将是对欧洲各右翼政党和组织的迎头痛击。
对葬身地中海的冤魂不能无动于衷
    据联合国难民署的统计,2014年偷渡地中海的难民达到了创纪录的219000人,其中有3500人葬身地中海。而从今年年初至5月中旬,偷渡地中海的难民已达65000人,至少有1800人丧生。面对大量葬身地中海的冤魂,《明镜》周刊在一篇社评中提到了一种令人匪夷所思的现象。今年年初,法国《查理》杂志社遭恐怖袭击后,各种政治色彩的政界人士手挽着手行进在巴黎香榭丽舍大街上。在纪念第一次世界大战爆发100周年时,高官们纷纷在阵亡将士公墓或其他公墓现身悼念。即使在今年3月德国之翼客机失事时,数国首脑和部长们也都来到现场,以表达他们对此的震惊,唯独对于葬身地中海的难民,欧洲社会和政坛所作出的反应却出奇的平淡。在欧洲的大都市里,既没有示威游行,又没有烛光链和默哀仪式。这是因为对于欧洲社会来讲——“这些被打捞上来或葬身海底的并非是我们的死者,而是我们要拒之门外的陌生人”。
    地中海难民潮是逐渐形成的。2010年时越过地中海的难民还只有10000人左右。2011年在“阿拉伯之春”运动达到高潮时,难民人数飙升至70000人。2012年穿越地中海来到欧洲的难民降至22000人,而2013年又回升至60000人。2014年难民人数进一步达到了上述的219000人,与上一年相比翻了逾3.5倍。按欧洲对外国境管理机构(Frontex)的估计,2015年的难民将达50万0至100万人。
    难民是通过多条航线穿越地中海进入欧洲的。其中最主要的航线是从北非,通常是利比亚,来到意大利或马耳他。仅2014年意大利就接纳了逾170000名难民,日均在460人以上。在到达意大利的难民中,约有40000人来自叙利亚,逾33000人来自厄立特里亚。与去年相比,这些数字已翻了3倍以上。当然,难民流的构成变化很快。从2015年3月的统计数字来看,叙利亚已不再是最大的难民来源国,排在前三位的分别是冈比亚、索马里和塞内加尔。难民中有妇女和儿童,但大部分是成年男子。
虽然至今位处欧盟南端的意大利、希腊等国首当其冲,直接受到难民潮的冲击,但欧盟内德国、瑞典等国则是接收难民最多的国家。


从大海中救起的难民
    在地中海屡次发生难民葬身海底的悲剧后,欧盟委员会建议在欧盟内设立难民分摊配额制度,今后将按国家的经济实力、人口数量、失业率以及至今所接纳的难民数量来较为公平地把难民分配给欧盟诸国。但该方案已遭到英国和众多东欧国家的反对和抵制。对此,欧盟委员会主席容克已明确表态: “我们相互之间必须更加团结一致。”5月27日,欧盟进一步提出了具体的配额方案,要求各成员国两年内共收留40000名已抵达意大利和希腊的难民。其中,德国和法国应分别承担21.91%和16.88%的份额。
    总之, 面对数千名葬身地中海的冤魂,欧盟诸国绝不能无动于衷,而应采取措施来积极应对,推行难民分摊配额制将是朝此方向走出的第一步。
用以阻断难民潮的军事手段令人质疑
     5月18日,欧盟外长和防长会议作出决议,准备采取军事手段来摧毁蛇头的船只,通过剥夺其运输工具来打击那些偷运难民的蛇头。欧盟外交事务专员莫盖里尼表示,在开始这一军事行动之前,必须要有足够的船只和其他装备,且还需要一个详细的军事计划。德国媒体把这一措施称为莫盖里尼担任外交事务专员后推出的“满师之作”。伦敦、罗马和巴黎都对此表示了支持,但柏林则认为这一计划制定得过于仓促。

难民像沙丁鱼一般在甲板上
    据《明镜在线》报道,欧盟6月将着手准备采取军事行动来打击蛇头集团。按照外长和防长会议的决定,这一行动共分三个步骤: 第一步是要动用一切可供支配的侦察手段尽可能精确地掌握蛇头的活动,第二步是要在海上搜查和没收蛇头的船只,第三步可以是在利比亚港口或岸边采取军事行动,摧毁蛇头船只。当然,对第三步的做法是有争议的,许多国家对此表示了疑虑。此外,要实施上述行动的第二和第三步骤尚需获得联合国安理会的授权以及利比亚当局的同意。而这两个条件目前都很难得到满足。
首先,联合国秘书长潘基文5月27日在布鲁塞尔与欧盟委员会主席容克会晤时,就表达了他对摧毁蛇头船只这一计划所持的怀疑态度。他表示,即使这些船只有时作为犯罪工具用来走私人口,但除了将其摧毁之外可能还有其他方法。尝试用军事手段来解决复杂的难民问题可能只会取得“有限的效果”。潘基文的这一表态使欧盟所设想的由安理会授权对蛇头船只采取军事行动一事变得非常渺茫。
其次,自2011年反对派在西方支持下推翻卡扎菲政权以来,利比亚一直处于内战之中。其间,国际所承认的世俗政府已逃遁至利比亚东部的图卜鲁格,而由宗教民兵武装所支持的对立政府则设立在首都的黎波里。这两个政府一直处于武装冲突之中。联合国为解决冲突所作的斡旋至今仍无成效。更为令人担忧的是,从2014年10月起,伊斯兰国作为第三势力介入了战争。要想让处于这种混乱状态下的利比亚政府发“邀请”,一则可能性不大,二则即使欧盟获得“邀请”,在这种局面下,如何来展开军事行动也是对后者的一大挑战。
    因而,欧盟试图用军事手段来阻断难民潮,该计划能否得以实施进而达到目的确实令人质疑。
解决地中海难民问题意义重大
    无论从国际还是从欧盟内部层面来看,妥善解决好地中海难民问题的意义都十分重大。
    在国际层面上, 欧盟为应对地中海难民潮采取了各种措施,从而为国际社会解决难民问题作出了积极贡献。
  当然,贫穷、饥饿、压迫、战乱等正是地中海难民背井离乡逃往欧洲的主要原因。而要从根本上来解决难民问题,那就必须要改善难民来源国的政治、经济、社会等状况,这绝非一日之功。针对目前的地中海难民潮,现任非洲联盟主席恩科萨扎娜·德拉米尼-祖马曾表示: “我想这个问题不是一夜之间能解决得了的。” 只有积极推进欧洲与非洲在各方面的合作,其中包括敦促欧盟各成员国兑现每年将国民生产总值0.7%用于官方发展援助的承诺,方能在解决这个问题上有所作为。
  在欧盟拟采取的应对难民潮的措施中,有一个与难民过境国密切合作的项目颇为引人注目。据报载,欧盟正计划年内与联合国联手在尼日尔开展试点,建立一个难民中心。就地为难民提供信息,对其进行保护,并向其说明合法移民欧洲的途径,而对非法移民则在其被遣返时给与资助。之所以把尼日尔选作试点,是因为该国是地中海难民的一个主要中转站。欧盟外交事务专员莫盖里尼指出,90%的西非移民是途径尼日尔来到利比亚的。欧盟力求通过这一举措来掌握解决难民问题的主动权。
    而从欧盟内部层面来看,欧洲各国右翼政党和组织一再利用难民问题来煽动民众的排外情绪,以达到其政治目的。因而,妥善处理好难民问题将是对日益猖獗的欧洲右翼势力的迎头痛击。
    此外,在这里还需要指出的是,奉行正确的难民政策也是符合欧盟内人口严重老化国家的利益的。据德国汉堡世界经济研究所和德豪国际会计师事务所(BDO)的最新统计,德国已成为世界出生率最低的国家。在过去5年中,每1000人平均只有8.2个新生儿。这甚至低于出生率至今居世界末位的日本的水平,日本现每1000人平均有8.4 个新生儿。
    按照汉堡世界经济研究所所长亨宁·弗佩尔教授的观点,这样发展下去,将会大大降低德国作为经济发展基地的吸引力和生产能力,且带来严重后果。欧盟其他成员国出生率低、人口老化等问题至今或许还不像德国那么严重,但迟早也将面临这一困境。正是在这种背景下,外来移民对欧盟经济发展将是不可或缺的稳定因素。据报载,德国联邦劳动局董事会成员海因里希·阿尔特6月2日称,近一半的难民受过职业培训或高等教育。联邦劳动局要求联邦政府和联邦议会支持避难申请者和难民进入劳动力市场。
    6月4日,德国执政党之一社民党在柏林召开专门会议,对现今的难民政策进行了深入探讨,显示了该党在难民问题上负责任的态度。社民党主席、德国副总理加布里尔在会上发言时指出: “欧盟及其成员国必须在未来数月和数年中证明,它们无愧于诺贝尔和平奖这一殊荣”。这个荣誉不仅是对已取得成就的肯定,“而且无论现在还是将来,它对欧洲都意味着一种责任”。作为欧盟最大的经济体,德国必须更积极地应对难民问题,承担起更多的责任,并以此为欧盟其他成员国作出表率。

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