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德国没收空房安置难民法理何在?

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发表于 2016-1-5 18:20:06 |显示全部楼层
2015-10-21 华商报 [url=]德国华商[/url]
周 磊
      最近德媒报道,很多大城市为了解决难民的住宿问题将会采取特殊手段: 没收空置房,空办公楼或空仓库。此消息一出,立即引起强烈的争议和社会舆论。很多人担心从此以后在德国的私有财产将不再受到法律保护。也有一部分人质疑政府的措施是否有违基本法。但这种担忧是多余的。
当局面对危急可采取防御措施
      德国每个联邦州,甚至每个城市都有相应的法律 (德语全称: 地级的叫Polizei- und Ordnungsbehördengesetz或州立政府的叫Landesstraf-und Verordnungsgesetze)。它们之间名称虽然有所不同,但是本质上几乎一样。在法律里有一条,原文是这么写的: Die Ordnungsbehörden haben die Aufgabe, Gefahren für die öffentlicheSicherheit oder Ordnung abzuwehren(Gefahrenabwehr)。 翻译成中文是指,每当公共安全或秩序受到威胁时,治安机关有义务或者必须要采取防御措施。
法律界人士一致认为,大规模无家可归现象也被列入是对社会产生安全和秩序威胁的行列。今后有大量难民持续不断的涌入德国,而德国政府(这里具体指地级政府,而不是联邦政府)若没有足够的住宿资源来安置他们,必然会导致很多难民没有一个适当落脚处,迫使他们流落街头。以这条法律为基础,很多地级政府才会考虑没收空置房,办公楼或仓库来安置难民。确切的说,只是没收其使用权,不动产依然属于原房东。即便政府有这个权力,也不能随意越界,因为门槛很高。
首先,在启动这条法律之前,必须要符合一些先前条件。比如地级政府必须要证明他们确实已经耗尽所有资源,没有其它可安置难民的地方。这又引发出另外一个问题:一旦地级政府这么做,吃亏的肯定是房东。房东协会(Haus&Grund)发言人怀疑很多地级政府不老实,没说实话,称他们并没有耗尽所有的资源。但是现实又处于一种什么样的状况呢?双方各持一词,都没错!某些地级城市确实已经“弹尽粮绝”,但同时也有很多城市还没有到山穷水尽的地步。因此, 即便某些地级政府想采取这种措施,也不可能是全国性的。
目前之所以会出现这种情况,和难民分配制有关。一直以来,德国都是以每个联邦州的年税收和人口总数,而不是以每个城市(或联邦州)的空房指数为标准,其制度被称之为柯尼希泰恩制度(Königsteiner Schlüssel)。比如萨克森人口少,政府年税收也少,被分配的难民数量也相对少。但萨克森州同时拥有近12%的空房率(勃兰登堡州是10%)。如果以空房率来分配难民就不会出现现今政府没收空置房情况,但实际操作起来更不可能。它会牵涉到更多更复杂的问题。
自始至今,柏林市政府已经没收了四栋楼: 比如前柏林市州立银行总部和前美国大使馆等。汉堡市在上星期在议会上以多数票表决通过,赞成政府没收类似空置房来安置难民。多特蒙德,盖尔森基兴和蒂宾根等城市正在考虑,必要时今后是否也会采取这种解决方案。其中蒂宾根市市长(绿党) Boris Palmer是第一个提出这个建议的地方政客。
其次,地级政府没收空置房必须要做出补偿。它并不是免费的。区别在于,政府会按照房屋租金指数(Mietspiegel) ,而不是按照房东的要求来支付房租。目前在柏林有一个很有争议的案例:柏林克罗伊茨贝格区政府想没收一套名叫Riehmers Hofgarten的受古迹保存的高价位大楼(冷租每平米16欧元)。区域政府称这栋大楼有里三分之一的套房长时间空着,无人居住,因此想将其没收。房东当然另有看法,想方设法证明政府的评估是错误的。政府和房东的博弈今后将会以什么样的形式告终,我们拭目以待。
第三,政府在没有获得房东的同意下也有权力下达立即执行 (sofortigeVollziehbarkeit) 的命令。在这种情况下房东可以控告政府,一旦败诉,可以继续控告,一直告到联邦宪法法院,由它做最后判决。但是走完所有法律程序可能需要花上六年时间。因此,对于房东而言,这也不是上上之策。
第四,当空置房被政府没收后,法律上没有规定被没收的时间是多久。同时法律也规定,在这期间政府必须积极参与寻找另外解决安置难民的办法。比如建更多的社会福利房等。还有一种说法称政府没收时间限制在六个月内,但是在没有找到更合适的情况下允许延期。有一点可以肯定,政府无权无限期没收其空置房。这里也说明了一个问题:即法律授多大权力给政府,它就要承担多大的责任。授权的同时也是一种约束,阻止政府为所欲为,滥用私权的行为。
强收空房安置难民的争议性和必要性
总而言之,这条法令的存在既有它的合法性也有其必要性。如果不合法或者和基本法有冲突,它就不会以这种形式存在。它之所以有必要,是因为事发时能避免政府陷入束手无策,有心无力的尴尬困境,同时又不限制当地政府有所为的能力和空间。众所周知,在德国任何领域都被相关的法律所覆盖,有法律条令作为基础便不会使得政府额外被动。
除此之外还有一个现象备受争议,它有可能会使越来越多的德国人对政府所采取的安置难民政策的支持度下降。很多地级政府为了能够完成上面部署的任务,即妥当安置被分配的难民,使他们提前解除和社会廉价房租户的租房合同。这意味着,为了能够让难民有住处,现有的低收入人群(其中也有德国人)要被迫让出社会廉价房给难民居住。
相对比而言,这种措施更具争议。首先要说的是,在上个世纪90年代初德国政府拥有社会廉价房共400万套,目前只剩下150万套。很多人,尤其是联邦租户协会指责政府现在面对目前的难民问题上是咎由自取。在今年九月底,联邦州长和默克尔在总理府召开紧急峰会,决定今后每年拨款5亿欧元建社会廉价房来填补这个缺口。社会廉价房不仅仅只提供难民,而是所有低收入人群。照这样看,政府确实有点咎由自取的嫌疑。需要强调的是,在这次难民潮之前联邦租户协会已经批评联邦政府必须建更多的社会廉价房。当然,这是题外话。
言归正传。按理说,房东提出和房客提前解除住房合同是合法的,其理由是自身需求。当政府提前解约住房合同时,通常也会给出“自身需求”的理由。问题就出在这个“自身需求”的词上。一部分法律界人士认为,政府本身是法人,既然是法人,就不存在自身需求的可能性。假如这个理由不成立,政府就不能提前解除住房合同。假设今后再次出现类似问题,只能交由法院来处理。
前些日子看过类似的新闻节目。少数被要求搬家的德国人在接受记者采访时表示同情和理解,但是在大部分人的脸上可以看出他们心中的不平衡。也有很多人无法理解,为什么自己的(德国)政府那么积极的帮助外人(难民),而不顾及自己人(德国人)。虽然他们不会因此立即露宿街头,但生活条件下降是肯定的,因为他们几乎不可能用同样的钱租到同样质量和大小的住房。
这个问题可大可小,主要看当地政府采取什么样的态度和相关措施。如果强迫解除和所有现有租户的住房合同,他们自己不一定都会接受,或许法院也不允许政府的这种行为,最终甚至更一步恶化当局和德国居民之间的矛盾。如果既不能提前解约,又不能没收空置房,很多地方政府又没办法妥当安置所有难民,那么接下来应该怎么办呢? 前宪法法院院长,Hans Jürgen Papier警告说,一旦政府采取没收空置房,有可能使大部分德国人对政府的难民政策支持度下降到零,现有的“欢迎文化“也会化为须有。很多地级政府目前面临的正是种骑虎难下的局面。



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